Reflexiones sobre los principios fundamentales del derecho administrativo y su necesaria implementación

Fernández, Decsiree

García, Wladimir

Presentación

De acuerdo con (Cianciardo, 2003, pág. 903) “No hay inconveniente en aceptar, por tanto, que un principio es `un enunciado normativo de carácter muy general y abstracto´, que `no tiene una estructura diferente de la norma [regla] concreta´, sino `diferencias de grado o determinación´”. En dicha definición se denota que el reto inicial en materia de principios se desarrolla en el hecho de poder distinguir si se está frente a un principio o a una regla, dado que ambos conceptos son altamente indeterminados y se fundamentan principalmente en la perspectiva de los ciudadanos de una jurisdicción.

Cuando abordamos la definición general de principios jurídicos, es pertinente analizar lo presentado por (Navarro, 1998, pág. 1), cuando considera que:

Los principios jurídicos son esencias contenidas en las normas jurídicas (escritas o no escritas, como la costumbre y la jurisprudencia). Son las “ideas fundamentales” o básicas del Derecho, que lo definen y explican ontológicamente. Los principios son la causa del Derecho Positivo, están en el origen del sistema normativo. Son las relaciones objetivas, el “hilo conductor” del ordenamiento jurídico. Son los que sistematizan el ordenamiento. Los principios (junto con los valores, fines y hechos) determinan la unidad de sentido, la conexión sistemática y material del sistema normativo. Son las “columnas” que sostienen el edificio jurídico.

A través de esta primera aproximación se visualiza con razonable claridad lo complejo e importante de los principios, dado que estos son los que proporcionan las fundaciones sobre la cual descansará todo el sistema jurídico de una nación. Se considera que los principios tienen una estructura más simple, dado que se caracterizan por contar con uno o varios valores, más un ámbito o espacio jurídico de protección o influencia, mediante el cual, se satisface el valor o valores en él protegidos. En el espacio jurídico protegido o de influencia se encuentran los sujetos que resultan genéricamente obligados a respetarlo y otros que resultan jurídicamente protegidos en sus situaciones positivas y un conjunto de actos, normas, institutos jurídicos, competencias, hechos, etc., que resultan legitimados por la influencia y existencia del principio.

Cuando abordamos el Derecho Administrativo, indudablemente los principios fundamentan la actuación justa de la administración pública, en atención de los intereses de los administrados, procurando siempre el interés colectivo y actuando como un buen padre de familia en favor de todos los sujetos de derecho que hacen vida en una jurisdicción.

De contenido del ensayo

El Derecho Administrativo es fundamental en la vida de cualquier sociedad moderna. (Araujo, 2012, pág. 5), citando a otros autores, considera que esta disciplina “tiene la peculiaridad de ser una categoría histórica: conjunto de técnicas jurídicas y organizativas que ha ido fraguando, acumulándose, transformándose o desechándose a lo largo del tiempo, como resultado del ejercicio de poderes privilegiados, en el marco del Poder Ejecutivo, para la realización de intereses generales o públicos”. Ahora bien, el gran reto será poder determinar si efectivamente la sociedad moderna ha logrado identificar situaciones que promuevan el cambio sistémico del Derecho Administrativo, en aras de adaptarlo a los nuevos tiempos, mientras en simultáneo se plantea un sistema cada vez más justo tanto para la administración pública, como para los administrados.

Siguiendo con (Araujo, 2012, pág. 88), la Constitución de 1999 tuvo un impacto importante en el Derecho Administrativo venezolano, más allá de que muchas de las normas vigentes hayan entrado en vigor mucho antes. Esta situación ha originado que se haya tenido que hacer una redefinición de muchos conceptos arraigados en el sistema venezolano, y la incorporación de algunos que forman parte de la evolución del derecho y que como ya se ha presentado, son parte de la génesis del Derecho Administrativo. Para Araujo, destaca la evolución en materia de derechos fundamentales de la persona, incluyendo tanto derechos clásicos de limitación, como los derechos sociales. Es clave el hecho de que el Derecho Administrativo se vuelve en una surte de catalizador del Derecho Constitucional, dado que a través de éste, se ha logrado reivindicar la importancia de las buena administración en favor de los intereses públicos.

Junto al factor constitucional no puede dejar de subrayarse la notable incidencia de las tendencias de modernización y renovación de las categorías jurídicas, impulsadas por las nuevas demandas y desafíos que se plantean a la sociedad moderna: el medio ambiente, el riesgo tecnológico, la composición de intereses complejos, etc. Muchas de las transformaciones del Derecho Administrativo de los últimos años se observan en los sectores de intervención administrativa caracterizados por mayores niveles de complejidad técnica o de mercado, donde las respuestas clásicas no satisfacen las necesidades de protección de los intereses públicos – colectivos y difusos – (ambiente, intermediación financiera, urbanismo, etc.).  (Araujo, 2012, pág. 89)

A toda luz, el Derecho Administrativo debe apropiarse de la evolución de las sociedades, incorporar nuevos elementos como parte de su estructura y generar condiciones para que las mismas se encuadren dentro de la legalidad jurídica preexistente, incluso existiendo la posibilidad de que deba ser el conducto para incorporar supuestos inexistentes hasta dicho momento.

Para que el Derecho Administrativo funcione de forma eficiente y se adapte a los cambios del entorno, es fundamental que los principios se apliquen en atención a la evolución de la sociedad. Dichos principios en esencia se mantienen filosóficamente intactos, pero operativamente se van transformando en aras de ser jurídicamente más justos. La doctrina ha identificado al menos los siguientes principios del Derecho Administrativo:

a.              Legalidad

b.             Distribución vertical del Poder Público

c.              Separación orgánica de poderes

d.             Ejercicio inter orgánico de las funciones

e.             Carácter inter funcional de los actos estatales

f.               Carácter inter orgánico de la administración pública

g.              Responsabilidad del Estado y de los funcionarios

h.             Supremacía constitucional

i.                Formación del derecho por grados

j.               Fines democráticos sociales y de justicia

k.              Primacía y progresividad de los derechos constitucionales

l.                Universalidad del control judicial sobre los actos estatales

m.           Organizativos

n.             Potestad organizativa

o.             Potestad administrativa

p.             Discrecionalidad y los conceptos jurídicos indeterminados

q.             Derecho público subjetivo y la relación jurídica subjetiva

r.               Ponderación y proporcionalidad

Lo importante es que estos principios son absolutamente abstractos, por lo que su diseño, revisión y rediseño son parte de la esencia misma del Derecho Administrativo, quien se alimenta constantemente de la doctrina, de los usos, de las costumbres y del proceso natural de interacción de los sujetos de derecho. Es impropio mirar el Derecho Administrativo como una ente inanimado, por el contrario, su función principal será la de propiciar el cambio.

Propuestas y/o sugerencias que pueden ser incorporadas para lograr el paradigma de la buena administración

Para (Ponce, 2014, pág. 19): “Una de las preocupaciones existentes en algunos estudios doctrinales de los últimos años es la de reivindicar el papel del Derecho en la gestión pública, como una perspectiva necesaria, aunque no suficiente, de la misma. Una perspectiva, la legal, que debería abandonar `el acartonamiento de la corporación administrativista en el paradigma antidiscrecional´, que considera la discrecionalidad como el Caballo de Troya del Estado de Derecho y no como una necesidad indisociable de la gestión pública en las sociedades modernas y una oportunidad para satisfacer con calidad los intereses generales”. La cita previa marca ciertos aspectos de importancia que vale la pena analizar detalladamente, en aras de perseguir la incorporación del paradigma de la buena administración; indiscutiblemente, la Administración Pública (a través de sus funcionarios) debe interiorizar su razón de ser.

Tal como lo establece la doctrina, la Administración Pública debe conocer el ¿Qué Administra?, el ¿Cómo lo Administra? y el hasta ¿Dónde lo Administra? Dar respuesta a cada una de éstas interrogantes, permite esclarecer la manera como debe conducirse en aras de ser eficiente, efectiva, pero por sobre todo justa con todos los sujetos de derecho que hacen vida de manera constante, en aras de cumplir con el ya mencionado interés público. En función a ello, la propuesta más importante que puede darse en aras de obtener una buena administración, se fundamenta en el hecho de entender lo denominado como “realidad social”. De acuerdo con (Ponce, 2014, pág. 21): “prescindir de la realidad social en la interpretación normativa podría conducir a un positivismo formalista, desconectado de la sociedad a la que, en definitiva, el Derecho trata de regular; lo (…) denominado [como] «positivismo técnico» que impregna la doctrina universitaria y que podría resumirse de la siguiente manera: no se «sabría ser jurista» sin tener deliberadamente las palabras y las cosas jurídicas estudiadas a buena distancia de su contexto social”. Entre los principales elementos que deben caracterizar a una buena administración, tenemos el hecho de que debe ser:

a.              Ágil y rápida y en su debido momento, desarrollada de una manera apropiada y “sobre todo” consistente, especialmente cuando afecta a “derechos humanos fundamentales, incluyendo el derecho de propiedad”. El hecho de que el administrado sienta certeza de que su actuación será atendida de forma expedita es de suma importancia; en caso de que la situación verse sobre aspectos que pongan al administrado en riesgo, indudablemente este punto empieza a ser vital. La situación global del mundo hace que sea muy fácil ejemplificarlo. Actualmente vivimos en una pandemia mundial, por lo que muchos de las situaciones pueden tener serias consecuencias en caso de no ser asistidas; sin embargo nos encontramos con instituciones que se ven limitadas por la misma pandemia. En torno a ello, la tecnología de la información se vuelve el conducto natural.

b.             Llevada a cabo con sumo cuidado, “en particular cuando se trata de materias de vital importancia para los individuos, como beneficios sociales y otros derechos parecidos”. Si bien es cierto que existe un arraigado principio de legalidad, también es cierto que es parte del Derecho Administrativo poder entender que las situaciones deben ser abordadas viendo todos los elementos. Este punto requiere de mucho compromiso de las instituciones, y por sobre todo, de sus funcionarios.

c.              Mediante el desarrollo de procedimientos internos que permitan la transparencia y la claridad de sus operaciones, minimicen el riesgo de errores y promuevan la seguridad jurídica en las transacciones entre particulares afectando intereses relativos a la propiedad. Una buena administración debe establecer procedimientos que puedan ser entendidos y aplicados de forma sencilla y razonable por cualquier ciudadano. La Administración Pública venezolana ha hecho esfuerzos insuficientes sobre este punto. Como ejemplo podemos citar a las normas tendientes a la simplificación de trámites públicos, normativas que son prácticamente obviadas por la misma Administración Pública, partiendo siempre de la mala fe del administrado.

d.             Correctora de errores cometidos, con el pago, en su caso, de una adecuada compensación u otro tipo de reparación apropiada para el ciudadano afectado por los mismos. Punto de suma importancia y prácticamente obviado en nuestro sistema.

Estos cuatro elementos son clave para poder alcanzar objetivos institucionales que estén atados a los nuevos tiempos y a la irrupción de la tecnología de la información, como pieza crucial en el desarrollo de la humanidad. Es impensable el hecho de que como especie se logren objetivos importantes, que no se vean materializados en el derecho.

Ahora bien, no todo recae estrictamente en manos del Estado y sus instituciones. También es necesario el accionar continuo de la sociedad y sus integrantes, quienes con su propio virtuosismo deben estar en la capacidad de hacer exigencias justificadas que permitan marcar una ruta clara de acción por parte de la Administración Pública. Los ciudadanos, deben estar claros de sus derechos y deberes y en función a esto establecer patrones de interrelación, donde exista un claro proceso horizontal de comunicación y no la acostumbrada subordinación que se da entre el Estado y sus instituciones, con respecto a los ciudadanos.

Para el caso venezolano, existen otros elementos no jurídicos que impiden el correcto desarrollo de las relaciones entre la administración y los administrados. Entre ellas, y sin rigurosidad científica se pueden citar:

a.              Baja o nula profesionalización del funcionario público.

b.             La labor pública como trabajo accidental y no como una actividad deseada por los trabajadores.

c.              Remuneración insuficiente del funcionario público.

d.             Problemas serios de infraestructura.

e.             Desactualización tecnológica

f.               Escasa protección social para el funcionario público durante su carrera y posterior jubilación.

g.              Desacuerdos partidistas por cambio de gobierno, producto de la endeble estabilidad del Estado como un todo.

h.             Bajo nivel de discernimiento por parte del funcionario público, que le permita ser crítico ante protocolos obsoletos e inaplicables.

i.                Propensión por parte del administrado a evadir sus obligaciones inherentes.

Como puede visualizarse como una mera aproximación, el problema de la Administración Pública y del Derecho Administrativo tiene su inicio en asuntos que probablemente no son de carácter jurídico, sino principalmente de aplicabilidad, dado que culturalmente, los administrados no han visto al Estado y sus instituciones como el pilar que persigue la satisfacción de necesidades; por el contrario, ha sido visto como un elemento de distorsión.

La buena administración debe considerar que los administrados tienen necesidades que deben ser satisfechas, y que las mismas deben ser gestionadas y reguladas de acuerdo al derecho. Esto, automáticamente marca el principio de legalidad como bastión de esta relación, pero también abre la puerta para que la Administración Pública tenga la flexibilidad necesaria para interpretar los vaivenes de la vida en sociedad, siendo la tecnología de la información uno de los avances más importantes, que indudablemente sirven a muchas jurisdicción como conducto ideal para mantener una relación armoniosa, legal y expedita en cada actuación.

Bibliografía

Araujo, J. (2012). Derecho Administrativo General. Concepto y fuentes. Caracas: Ediciones Paredes.

Cianciardo, J. (2003). "Principios y reglas: una aproximación desde los criterios de distinción". Boletín mexicano de derecho comparado, nueva serie, año XXXVI, num. 108, 891-906.

Navarro, R. (1998). "Los principios jurídicos. Estructura, caracteres y aplicación en el derecho costarricense". Ivstitia. Año 12, N° 138, 1-21.

Ponce, J. (2014). "Ciencias sociales, Derecho Administrativo y buena gestión pública. De la lucha contra las inmunidades del poder a la batalla por un buen gobierno y una buena administración mediante un diálogo fructífero". Gestión y Análisis de Políticas Públicas, Nueva Época, no 11 enero-junio 2014 ISSN: 1989-8991, 18-37.