Wladimir
García Castro[1]
wgarciacastro@gmail.com
La descentralización es uno de los retos más importantes que
tienen los países en la búsqueda constante de satisfacer las necesidades
públicas de los sujetos de derecho que hacen vida allí, o que potencialmente
tienen intereses en torno al mismo. Esta supone un conducto claro para poder
identificar las individualidades que se dan por naturaleza en grupos que por
más que estén dentro de un territorio, terminan siendo heterogéneos y
cambiantes en el tiempo, potenciado por temas culturales, sociales, económicos
e incluso, por el simple hecho de contar con recursos con las que otras
regiones o grupos no cuentan, por un tema estrictamente de ubicación en espacio
y tiempo.
En Venezuela, la búsqueda de ese Santo Grial ha estado presente
en nuestra historia contemporánea, incesantemente torpedeada por los gobiernos
en oficina, quienes en la teoría han apoyado tímidamente la figura del estado
federalista y descentralizado, pero que en la práctica les resulta impráctico,
dado que no se interesan en socializar y democratizar la distribución del poder
desde perspectivas verticales y horizontales. Así lo demuestran las conclusiones
de Manuel (2006, p.275) cuando afirma que “El Presidente de la República es el árbitro
de las decisiones del sector público en todos sus ámbitos y niveles, sobre todo
de las que impliquen políticas de transferencia de recursos hacia las
comunidades. Esta relación directa Presidente-Pueblo hace que se desdibujen los
niveles regionales y locales previstos en la Constitución como centros de
prestación de servicios públicos”.
Esta situación ha colocado al país en un constante ir y venir,
potenciado en retóricas estériles y acomodaticias en cuanto a cuándo
puede verse la ejecución del acto gubernamental de acuerdo a los intereses de
los ciudadanos y cuando la conveniencia lleva a que el poder central sea el que
tome todas las decisiones sin atender lo que realmente se necesita de acuerdo
al cúmulo de situaciones que se dan en el día a día de la convivencia
ciudadana.
Aun cuando podrían percibirse algunos avances históricos en
cuanto a lo normativo, pareciese visible que aún falta real interés político
por abrir espacios donde se permita florecer a la descentralización
como el camino ideal para poder garantizar mejoras tangibles en cada rincón del
país. Así lo analiza Brewer-Carias (2003, p15 y 16) cuando expone que:
Conforme a la tradición
constitucional venezolana, como se ha dicho, la Constitución de 1999 conservó
nominalmente la organización del Estado con forma federal, mediante un sistema
de distribución del Poder Público en tres niveles: Nacional, Estadal y
Municipal, atribuyendo su ejercicio a distintos órganos, y asignando
competencias exclusivas en los tres niveles, además de las competencias
concurrentes entre ellos, y algunas competencias residuales y otras implícitas.
La reforma constitucional
de 1999, cuyo objetivo final debió haber sido perfeccionar la democracia
mediante el reforzamiento de la descentralización de la Federación, debió haber
revertido la tendencia histórica de los últimos 150 años de reducción y
vaciamiento de las competencias de los Estados y, por tanto, asignar más
competencias exclusivas a los Estados acorde con las realidades contemporáneas.
Una de las formas de fortalecer el Poder Nacional sin duda, era deslastrar a la
República de competencias que bien y más eficientemente se pueden cumplir a
nivel estadal, al cual también debían ir competencias que históricamente se
habían atribuido a los Municipio, los cales, como estos debían haberse
multiplicado con regímenes diferenciados más cerca del ciudadano y de las
comunidades, debían ubicarse en el nivel intermedio (estadal) de la
descentralización del poder. Sin embargo, en esta materia muy poco se varió del
régimen constitucional de 1961, salvo para centralizar más competencias a nivel
nacional. En cuanto a las competencias exclusivas de los Estados, éstas son
precarias y su ejercicio está sometido a lo dispuesto en leyes nacionales; en
cuanto a las competencias concurrentes, su ejercicio por los Estados sólo
podría realizarse si se dictan leyes nacionales; y en cuanto a las competencias
residuales, las mismas no sólo se establecieron a favor de los Estados sino
también a favor del Poder Nacional, y las de los Estados podrían ser reducidas
mediante su asunción por los órganos nacionales en virtud de la interpretación
de la cláusula de las competencias implícitas.
Un
ejemplo claro de ausencia total de descentralización (entre muchos que puedan
analizarse) puede ser el acontecido en el año 2020 en materia de tributación
municipal, el cual dejó una huella importante en las personas dedicadas al
estudio del sistema impositivo venezolano.
De acuerdo a las Constitución Nacional de la República
Bolivariana de Venezuela, tributariamente existe una distribución de
competencias razonablemente clara, que permite que tanto la Nación, como los
Estados y Municipios puedan crear, recaudar y administrar tributos con el
objetivo de activar el subsistema respectivo, en la ecuación que genera la
actividad financiera del sector público, para con dichos fondos poder cumplir
los requerimientos presupuestales que permitirán satisfacer necesidades públicas.
Específicamente en materia municipal nos conseguimos con la Ley
Orgánica del Poder Público Municipal, norma de carácter legal y orgánica que
sienta las bases para que los más de trescientos municipios del país cuenten
con reglas razonablemente claras para poder ejercer entre muchas otras cosas,
la potestad constitucional de gravar tributos.
Dentro de dichos tributos, el más importante es el relacionado
con las actividades económicas, impuesto que se convierte en el primer eslabón
para poder ejercer labores comerciales, industriales y/o de servicios en la
jurisdicción de un municipio, y que termina además siendo calibrador de la
prosperidad dentro de cada jurisdicción.
A través de dicho tributo se muestra en primera fila las
condiciones que las alcaldías proveen a sus sujetos de derecho para que ejerzan
actividades lícitas y lucrativas, que promuevan empleo y por ende prosperidad
en cualquier rincón del país. Siendo así, la función del Alcalde luce como
primordial e incluso se pudiese afirmar que es más importante tener un
burgomaestre de altura, con conocimiento de su área de acción y con voluntad
política, que un presidente estadista.
Históricamente, los municipios, a través del concejo municipal
se han encargado de legislar ordenanzas en materia de tributación, todo en el
marco de la ya mencionada Ley Orgánica del Poder Público Municipal, norma que
se encarga de sentar las bases y fijar los límites que lo concejales deben
considerar al ejercer su labor legislativa. Ahora bien, indudablemente, contar
con unos límites, y al mismo tiempo tener claridad de las características de su
jurisdicción permiten que se sienten bases teóricas claras y aplicables para
que se ejerza una descentralización en los términos esperados, en el entendido
de que alcaldes y concejales son los que realmente viven y padecen realidades
que no necesariamente son percibidas de forma igual por personeros que hacen
vida en estados, ciudades y lugares más grandes, como son el caso de
Caracas, Miranda, Valencia, Maracaibo, por solo citar algunos de los más
emblemáticos.
Esta desconexión del poder central, en relaciona a las
necesidades de un pueblo como El Palmar en el sur del estado Bolívar o la
aparente prosperidad de zonas como Lechería o Pampatar hace que sea necesaria y
urgente la atención de personas que realmente vean alrededor y entiendan con
voluntad política que se requiere.
Ahora bien, está concepción fue sistemáticamente agrietada con
la intervención del Tribunal Supremo de Justicia y el Poder Ejecutivo a través
de sus ministros, con la iniciativa de medidas tendientes a armonizar el
sistema tributario municipal, dejando prácticamente sin trabajo que hacer al
poder legislativo municipal encabezado por concejales, quieren sencillamente se
sentaron a esperar instrucción para conocer cómo deben abordar necesidades que
desde la Ciudad Capital apenas se pueden percibir a la distancia.
Con este torpedo, la Sala Constitucional del TSJ ordenó la
suspensión por noventa días la aplicación de cualquier instrumento normativo
municipal y estadal que estableciere algún tipo de tasa o contribución de
naturaleza tributaria, así como al Vicepresidente Sectorial del área Económica
y Ministerio del Poder Popular de Industrias y Producción, la conformación de
una mesa técnica en conjunto con gobernadores y alcaldes con la intención de sistematizar
los parámetros dentro de los cuales deberían los estados y municipios armonizar
los tipos impositivos, para luego propiciar un Acuerdo Nacional de Armonización
Tributaria Municipal, conformado mediante mesa técnica en fecha 29 de julio del
2020 por el Consejo Bolivariano de Alcaldes y Alcaldesas, donde se uniformó a
todas los municipios, sin atender la vocación de los cargos de elección popular
que hacen vida en el país con competencias municipales.
Esta medida, ampliamente aceptada por Alcaldes, también los
coloca en una posición de entrega de sus competencias y permite demostrar que
la centralización pragmática se convierte en el primer obstáculo para realmente
entender y satisfacer necesidades públicas y echa por la borda todos los
esfuerzos para entender que la estructura centralista sólo genera más
problemas.
Siendo así, sería más práctico que la figura del Poder Público
Municipal y Estadal fuese elegido por el por el Poder Público Nacional y obviar
los gigantescos esfuerzos que se dan para procurar la participación ciudadana a
través del voto popular y directo.
Ahora bien, evidentemente hay que realizar algunas reflexiones
adicionales en cuanto a los pesos y contrapesos. Efectivamente, las alcaldías
han tomados decisiones unilaterales a espaldas del ordenamiento jurídico,
tomándose atribuciones legislativas no contempladas en la Ley Orgánica del
Poder Público Municipal en temas asociados a la determinación tributaria del
impuesto a las actividades económicas, así como a la periodicidad de su
recaudación, producto de lo serios desajustes económicos que ha atravesado el
país en los últimos años.
No obstante, esto rompe duramente con el principio de legalidad,
quien debe ser restablecido no a través de la centralización, si no
con la intervención de los pesos y contrapesos existentes con la aplicación de
las medidas que deben ser adoptadas por los poderes públicos desde la
perspectiva horizontal, impulsados por incitativas que surjan de los ciudadanos
que sientan que sus derechos han sido vulnerados.
Como puede percibirse, la presente situación tiene distintas
aristas, retos y complejidades que deben ser abordadas desde la perspectiva
legal, de voluntad política y de exigencia ciudadana, elementos que en la
práctica pareciesen ser incompatibles con los tiempos que aún estamos viviendo
en el país, pero que de un momento a otro se invertirán en favor de la real
satisfacción de necesidades y no del desmedido deseos de poder y control que se
teje y ejecuta desde la centralización, cercenando el espacio que
históricamente han ganado a través del voto popular tanto Gobernadores, como
Alcaldes.
A modo de cierre, la centralización es una página que el mundo
ha tratado de pasar, pero que normalmente consigue obstáculos claros en grupos
políticos que consideran que la descentralización genera libertades que no son
compatibles con planes de corto aliento planteados y planificados desde el
Poder Nacional. Ahora bien, para todo ello, es clave plantearse los fundamentos
de la definición de Estado, Nación y Gobierno, como el hilo conductual que debe
estar correlacionado en la visión de largo plazo de los ciudadanos, para con
ello marcar un camino que permita la sostenibilidad del sistema, más allá de un
poder político en oficina y que trascienda de manera clara en la vida
republicada y federalista del Estado.
La descentralización permite poner los acentos a las palabras
con mayor precisión, dado que la problemática se está evaluando desde la
proximidad, y no desde la retórica política que se plantea desde la distancia.
En esta visión, ejerce el poder quien realmente está viviendo la oportunidad de
una necesidad que debe ser satisfecha y visualiza el autor de la mejora, y no
del que plantea de forma utópica una solución que puede no ser viable.
La descentralización también permite que los Estados y
Municipios que más esfuerzos hagan en pro del país, se vean más y mejor
beneficiados de sus logros, promoviendo así el reto del esfuerzo, como
mecanismo de crecimiento replicable a todo el país.
Se entiende que el camino es largo, pero el trabajo de los que
hacemos vida en el país está en mostrar las bondades de un país democrático,
federalista y descentralizado y en función a ello apuntar todos nuestros
esfuerzos en lograrlo.
Fuentes
bibliográficas
Asamblea
Nacional Constituyente (1999). “Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela”. Gaceta Oficial Extraordinario N° 36.860, de fecha 30 de diciembre
de 1999.
Asamblea
Nacional (2009). “Ley Orgánica del Poder Público Municipal”. Gaceta Oficial Nº
39.163, de fecha 22 de abril 2009.
Asamblea
Nacional Constituyente (2020). “Decreto Constituyente mediante el cual se dicta
el Código Orgánico Tributario”. Gaceta Oficial Extraordinario N° 6.507, de
fecha 29 de enero de 2020.
Brewer-Carias,
A. (2003). “El Estado federal descentralizado y la centralización de la
Federación en Venezuela. Situación y perspectiva de una contradicción
constitucional”. Real 292-293 (Mayo- Diciembre 2003). Pp. 11-43.
Manuel,
R. (2006). “La centralización del poder en Venezuela”. Provincia Nº 16,
julio-diciembre 2006. pp. 199-282.
Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (2020). “Sentencia N° 0078”. 7
de julio de 2020.
Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (2020). “Sentencia N° 118”. 18
de agosto de 2020.
[1] Licenciado en ciencias
fiscales, mención rentas, Escuela Nacional de Administración y Hacienda Pública
(ENAHP); magister en ciencias gerenciales, mención finanzas, Universidad
Privada Nororiental Gran Mariscal de Ayacucho (UGMA); doctor en educación,
Universidad Católica Andrés Bello (UCAB). Profesor de pregrado UCAB y postgrado
ENAHP.
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